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2019年11月下期

公私合作中行政优益权的行使及限度/张 敏

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:张 敏 日期:2019-11-06 09:26:19
  【摘  要】在公私合作中,政府享有行政优益权,主要表现为对社会资本方的选择权、指挥权、单方变更和解除权、强制执行和制裁权。行政优益权的行使能够维护公共利益和预防纠纷发生,但应遵守法律限度,不得侵害公共利益和社会资本方的权益。在实践中,存在政府超越限度行使行政优益权的现象,表现为招标阶段侵犯社会资本方的公平竞争权、不履行行政允诺、违法变更和解除合同。为实现公共利益,行政优益权的行使应遵守法定限度,并通过管制、规制、监督和评估等方式进行保障。
  【关 键 词】政府;公私合作;行政优益权;公共利益;社会资本方;限度
  【作者简介】张敏(1976— ),女,河南大学法学院/知识产权学院副教授、硕士生导师、法学博士,研究方向为政府治理、行政规制。
  【基金项目】河南省哲学社会科学规划项目“政府购买公共服务的成效和法律责任研究”(项目编号:2016BSH004);国家留学基金委项目“公私合作中的政府责任研究:中英的比较分析”(项目编号:20173192)

  【中图分类号】C936;D035   【文献标识码】A   【文章编号】1003-2606(2019)22-0022-04

 

    现代行政国家的一个突出特点是公私合作,政府和社会资本方通过契约明确双方权利义务,合作实现为社会大众提供公共产品和服务的目标。公私合作源自西方的民营化运动,即把原本由公权力机关提供的产品和服务转变为由私人主体提供或由私人主体参与提供。政府通过公私合作实现由“权力的治理”转向“通过契约的治理”,减轻了财政压力,提高了行政效率,其本质是履行“国民的生存照顾之义务”,实现公共福祉。行政优益权是政府和社会资本合作(PPP)合同的核心内容,对合同的履行及合同目的的达成有重大影响,对其研究需要进一步深入。

  一、公私合作中的行政优益权及其体现
  公私合作中双方签订的PPP合同不同于普通的民事合同,PPP合同在主体、目的、资金来源和内容方面都具有特殊性,符合行政合同的综合判断标准。[1]主体上,合同的一方是政府;目的上,PPP合同是为了维护公共利益,购买公共服务,提高供给产品质量;资金来源上,政府购买公共服务的资金来源于公共财政,列入政府预算开支;内容上,政府在PPP中具有主导地位,享有主导权,即行政优益权。
  行政优益权是国家为确保行政主体有效行使职权、履行职责而赋予其职务上或物质上享有优益条件的资格,主要表现为对相对方的选择权、指挥权、单方变更和解除权、强制执行和制裁权。行政优益权是一种权力,而非权利,是基于行政权延伸出来的权力,具有强制性和扩张性,其行使不以相对方的意志为转移。但是,相对方有权对该权力的行使过程和产生结果提出异议,具有陈述申辩权,且在其权利受到侵犯时有获救济权。
  在PPP合同中,行政优益权贯穿PPP合同的全过程。一是在合同签订阶段,政府拥有合同签订的发起权和合作对象的选择权。二是在合同履行阶段,政府具有项目指挥权及全面的协议履行监督权、检查权等,主要对社会组织的违约行为进行纠正,对整个项目活动进行指导。政府作为公私合作的主导方,对合同享有比社会资本方更大的决定权。三是政府对合同有单方变更和解除权。政府在当事人履约不
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