公共政策建构的过程与逻辑：以计划生育政策演变为例/徐春光

 

　　政策是为解决一定的社会问题、实现一定的政策目标而制定的行为规范。出台和执行任何一项公共政策都需要以某种特定的价值取向为基础，价值取向直接影响和决定公共政策的性质、方向、合法性和社会公平，从“效率优先，兼顾公平”到“更加注重社会公平”是多数公共政策演变的指导思想，但现实实践中往往会弱化公平理念，强化“效益至上”的观念。有效吸纳、融合、消解现代化进程中潜在的社会矛盾，增强社会治理结构弹性，及时总结经验，反馈信息，发现政策偏差，通过政策评估和绩效检验，实现政策制定者的政策意图，夯实社会管理基础，为构建中国特色社会管理创新理论和创新模式提供有益借鉴。

　　一、公共诉求：政策制定的逻辑起点

　　政策过程是一个包含着政策参与主体多样性、政策客体多元性、价值标准多重性、问题解决机制多维性的复杂过程。政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参与机制是成功制定政策必备的两个要素，政策制定过程中各部门的意见协调，政策执行过程中的资源整合与通力合作都是必要的。

　　（一）计划生育政策的历史演变

　　基于特定的现代化发展要求，计划生育政策被设定为一项基本国策，历届党和政府都把实行计划生育作为加快实现现代化的不可动摇的重要举措，其政策执行的政治性必然要求营造一个强势话语环境。但随着经济、社会的发展和民主法治社会的构建，自由的公共讨论空间越来越大，网络等新兴媒体给政策改善提供了机会之窗。二胎政策的机会之窗并不是舆论，而是实实在在的老龄化问题。全面放开二胎政策，作为近年社会关注度比较高的公共政策，引起国内外专家学者和广大人民群众的热烈讨论。从严格限制“生育一胎”的强制性政策阶段，到相对松动的“双独二孩”政策阶段，再到“单独二孩”“全面放开二胎”的政策大幅度调整阶段，人口生育政策的制定、调整与完善充分彰显了政策制定的逻辑与实施路径。通过政策演变过程可以更清晰地了解公共政策制定时要注意政策主体与政策客体以及外部环境的变化，综合考虑各种政治、经济、文化与社会情势的变化，实时反馈与动态调整。政策调整具有滞后性特征，一些具体的政策产生的作用是立竿见影的，产生的效力也比较长久，但一些负面的影响也是长期难以消除的。

　　有研究表明，中国目前的总和生育率（平均每个妇女在育龄期生育的孩子数）只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认