“塑造科层制”：行政改革的组织学解释/李 妮

　　【摘  要】政治与社会层面的双重压力及其内在困境，催生了从中央到地方不同程度、不同类型的行政改革。行政改革的实质是“塑造科层制”：塑造科层理性，提升科层组织能力，科层组织权力与国家权力的结合，科层组织边界的调整。这种仅限于科层组织的改革努力是国家建设的行政化处理，无法建构起行之有效的国家治理体系，只有将政府组织的制度化、精细化与规范化的变革嵌入合法的制度框架之内，才能真正解开行政改革的困局。

　　【关 键 词】科层制；行政改革；国家建设；治理

　　【作者简介】李妮（1978— ），女，珠海广播电视大学讲师、中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向为城市治理、地方政府改革。

　　【基金项目】本文是广东省实践科学发展观研究（珠海）基地课题“横琴新区科技创新的动力机制研究”（项目编号：201520002）和广东远程开放教育科研项目“开放大学地方学院与学习型城市共建模式研究”（项目编号：YJ1522）的阶段性成果。

　　【中图分类号】D630     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2016）20-0014-04

　　

　　一、导论

　　任何试图迈向现代化的社会，都面临建设和发展现代国家的问题［1］。处于转型期的后发国家，如何进行国家建设是吸引政治学、公共行政学、经济学、社会学等诸多学科研究的重要课题，也是政府的重要实践。现代国家的构建“是一个不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程”［2］，“是由传统国家转变为现代民族国家的国家建制过程”［3］，在此过程中，作为一个行为主体或一种制度组织的国家，它的重要功能即构建合法性基础，提升治理能力，回应社会问题。质言之，现代国家体系就是一套具有自主性的社会回应机制，随着时代的发展、社会的变化，这套机制无论是从整体还是在微观层面都需要相应地发生变化，以回应各种社会问题，同时促进国家持续发展。在韦伯那里，这套机制“合法垄断暴力机器，借助官僚体制的行政管理班子，进行理性化统治”［4］。理性化实质是国家建设的目标之一，另一重要目标则是民主化，通过民主化使国家转型成为民主政体。由于历史文化传统、政治权力的组织形式及经济社会发展水平不同，理性化与民主化的组合形式各异，各个国家的国家建设不尽相同。

　　众所周知，新中国的国家建设是在经历了抗日战争和解放战争之后，由中国共产党领导中国人民展开的实践探讨，带有革命时期的痕迹。新中国成立初期，在当时紧迫的历史环境下，中国共产党领导新中国开始了国家建设之路。区别于西方的自由宪政国家，中国国家建设走的是在中国共产党的领导下的人民民主专政的有中国特色的社会主义发展道路。这条道路贴近中国国情，同时拥有极强的组织动员能力，在改变新中国成立初期国家“一穷二白”的现状中发挥了重要作用，也取得了国家建设的巨大成效。在从传统社会走向现代社会的演进过程中，新时期的中国国家建设以欧美的自由民主模式为参照社会，但在制度设计上却有极大不同。我们的国家建设在初始条件上，并没有设置诸如代议制民主、政党竞争、宪政、公民社会、权力分割等元素，而是坚持中国共产党的领导，通过不断提高党的执政能力和执政水平，达至善政良治。这一治国