利益博弈视角下中央政策执行的科层制损耗/曹永盛 朱娜娜

　　【摘  要】在官吏分离的政策执行体制下，中央政策的执行效果往往由地方政策执行人员而非地方官员决定，作为理性经济人的地方政策执行人员往往会利用央地之间的信息不对称和中央政策的弹性空间与中央政府展开博弈，从而导致科层制损耗。通过分析单个地方政府与多个地方政府的博弈模型，得出央地之间的利益障碍、制度漏洞和博弈畸形是形成科层制损耗的根源，在此基础上提出政策制定和执行环节的制度设计，以实现治理科层制损耗的目标。

　　【关 键 词】政策执行；科层制损耗；博弈

　　【作者简介】曹永盛（1991— ），男，东华大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为政治设计与行政体制改革；朱娜娜（1990— ），女，东华大学企业管理专业博士研究生，研究方向为生态产业链、演化博弈。

　　【基金项目】本文是东华大学研究生创新项目“利益博弈视角下中央政策执行的科层损耗研究”（项目编号：15D311004）的阶段性成果。

　　【中图分类号】D631-31     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2016）11-0008-06

　　

　　美国学者艾莉森认为，在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，政策的执行占剩余的90%［1］。政策执行是整个政策过程的关键环节，政策执行效果好坏直接影响政策目标的实现与否。随着改革开放以来放权让利的进行，地方政府逐渐获得博弈主体地位，“在任何一个利益分化和利益博弈的时代，任何一个具体的经济社会事务都会成为一种利益，从这滋生出一群分享这种利益的人，并围绕这种利益进行博弈”［2］。因此，央地之间围绕公共政策执行而展开的博弈不可避免，如何治理因央地博弈导致的科层制损耗是实现公共政策预期利益的重要问题之一。

　　一、科层制损耗

　　科层制损耗指的是在公共政策执行过程中，地方政府受个人利益最大化的动机驱动，在现有政治制度、央地信息不对称等约束条件下，会对中央政府及上级政府制定的公共政策予以修正、扭曲和形变，从而造成公共政策预期社会效益和实际社会效益的差异。

　　在图1中，用几何图形描绘科层制损耗即公共政策预期社会效益和公共政策的实际社会效益之差。在理想情况下，地方政府官员应该是公共利益的代表者，是人民的公仆，这时候地方政府利益和公共政策利益是一致的，即OG，OGB则是公共政策创造的效益。但实际上，公共政策利益与地方政府利益的关系不是OG，而是OCG。

　　在理想情况下，当地方政府获得B1利益时，公共政策会产生P1的预期效益。但在地方政府具有私利的情况下，当地方政府获得B1利益时，公共政策只能产生P2的实际社会效益，那么P1与P2之差就是中央政策执行的科层制损耗。

　　二、央地博弈的动机：利益分化

　　在传统的计划经济体制下，地方政府的利益从属于中央政府，“地方政府是一个被动的客体和传导中央指令的中介，只是按照中央政府赋予的权力去实现国家整体利益”［3］。随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，地方政府的利益逐渐从中央政府中分离出来。

　　（一）中央政府的政策偏好

　　中央政府作为全国性公共利益的代表者和全国性公共物品的提供者，其利益是整个社会公共利益最集中的代表和体现。区别于地方