让党组运转：对国家治理中党政分开的新探索/余礼信

　　【摘  要】国家治理体系和治理能力现代化，对党的领导和执政提出了更高的要求。作为执政党，中国共产党更需要加固和扩展其合法性，不断创新领导制度和执政体制，更加明智地处理复杂的政治权力关系。其中，党政关系是所有政治权力关系的核心，关系党的权威性发挥，直接影响党的执政能力与国家治理成效。以往对党政关系的分析多从宏观视角来探讨党政职能分开。实际上，党政关系可以具体化，党政分开可更具操作性。党组作为党在非党组织领导机关中的领导核心，是党通过一定的组织形式嵌入政权机关的纽带，其运转实质上是党政关系的一种具体展开，也是在中国特色国家治理大背景下探索党政分开的一种可供选择。

　　【关 键 词】国家治理；中共党组；党政分开；制度运转

　　【作者简介】余礼信（1989— ），男，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生、武汉大学中国民主政治研究中心研究人员，研究方向为政党与当代中国政治发展。

　　【基金项目】本文是教育部哲学社会科学重大攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”（项目编号：13JZD022）的阶段性成果。

　　【中图分类号】D25     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2016）05-0040-06

 

　　一、引言

　　习近平在党的十八届三中全会第二次全体会议上指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［1］这表明，中国的国家治理是具有民族特色的，是以坚持中国共产党的领导为前提、全面整合中央—地方、政府—社会—公民等多元资源进行现代化建设的总体性框架。然而，在中国这样超大规模的社会中治国理政，中国共产党不仅需要政治艺术，更需要将其转化为实践工作。换言之，在思想领导与政治路线、方针确定之后，党的组织制度及其运转就直接关系和决定党和国家的前途和命运，关系和决定中国全面深化改革和国家治理现代化建设事业的成败。周恩来曾经指出：“有了政治路线，组织工作就决定一切。”［2］从党的建设与执政史可以看出，党的组织工作开展分两条线：一是党内部的各级组织体系，进行党内治理；二是党在外部治理中的各级组织体系，通过制度衔接领导政权。在国家治理中，直接呈现的是后者。特别是在党政关系①中，中国共产党作为执政党如何科学配置领导权与选择执政方式，如何划分党与人大、政府的功能职责，直接影响党的执政能力与国家治理成效。

　　新中国的国家政权是中国共产党通过革命斗争建立的，党对国家和社会进行全面领导，自然成为国家建设的领导核心。从这个意义上说，中国共产党必然是新中国的执政党。这也决定着中国共产党在国家建设和治理中拥有法定的创制性地位，扮演着制度设计者与建设事业领导者的角色。中国共产党之所以成为执政党，是人民和历史的选择，同时，使合法性与权威性得以延续，还在于党的执政方式转变与执政能力不断提升。国家治理视域下，党的执政方式与执政能力应着重聚焦于领导核心上，现代化的国家治理必然是科学配置党的领导权与国家政权