城市功能：“大镇设市”改革的应然导向/何 李

　　【摘  要】我国当前的“大镇设市”改革陷入权限的收放循环之中，不但激化了县（市）镇之间的矛盾，诱发了“区划剥夺”和“扩权黑洞”等问题，还埋下了政府失灵、负向激励、府际关系失衡等隐患。城市功能导向能为摆脱上述困境提供四维分析路径：城市规模、国土结构和空间发展、城乡协调、城市化中的农村发展等。建议在“大镇设市”改革的具体操作中，通过明确，承担，汇聚区域内的行政、经济、社会治理等城市功能来配置政府职责。

　　【关 键 词】大镇设市；城市功能；政府职责

　　【作者简介】何李（1986— ），男，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，研究方向为城市治理、中国政府与政治。

　　【中图分类号】D630     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2016）02-0030-04

　　

　　中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“完善设市标准，严格审批程序……把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。”这是中国行政区划对快速城市化的一次有效回应，它赋予了大镇增强区域活力、减轻大城市负担、农村转移人口就近城市化等历史使命。实践中，自20世纪80年代以来，我国已做了很多改革尝试，从建制镇、强镇扩权再到扩权强镇，但至今仍没有明确的方向。在学界，20世纪90年代，刘君德等人就开始以乡镇政区体制作为研究对象了。关于“大镇设市”的探讨则相对较晚，连晓鸣［1］、魏清泉［2］所主张的“县下辖市”是这一阶段的代表性观点。近年来，对“大镇设市”的技术层面关注开始增多。黄忠怀对“大镇设市”的模式困境、技术和政策问题进行分析［3］，袁中金、侯爱敏在苏州市个案研究基础上构建的“镇升格为市”的指标体系富有较强的启发性［4］。但是，既有研究往往忽视了“大镇设市”的本质属性,使大镇不但在行政上还要在经济、社会上实现从农村型政区向城市型政区的转变，而转变的重要依据之一就是城市功能。本文将沿着这一视角展开具体分析。

　　一、过渡型政区：在争议中走向实践的“大镇设市”

　　改革支持者认为，经济、社会的发展使部分建制镇具备了城市的基本要素，“只是由于制度上的约束，仍处于‘半城镇化’状态，缺乏现代城市制度和公共服务配套”［5］，因此，需要赋予大镇政府更多的经济社会管理权限。镇又是城乡交汇处，在服务农村、带动农村发展中发挥着重要作用。“大镇设市”能成为统筹城乡发展的良好举措。另外，镇域内的治理不足已十分严重。事实表明，这与县（市）政府截留上级转移支付有很大关联。只有将大镇从县（市）政府的管辖中剥离出来，才能使其更好地发展。在上述缘由的指引下，一些地区开始了实践，呈现出以下三个特征：其一，权限切分下放。县（市）政府一般只会下放给大镇部分财政和经济社会管理权限，对人事、审批等行政权限的下放则很谨慎。其二，非制度化的权限划分。县（市）大镇的权限划分缺乏制度保证，县（市）政府的自由裁量权较大，往往根据政治风向进行权限收放。其三，不改变大镇的名称和行政级别，避免对现有行政区划格局造成大的冲击。

　　这种以大镇利益为出发点的改革缘由和实践引发诸多质疑。20世纪80年