从“疏导点”的运行看城市治理中的府际权力结构/梁玉柱

　　【摘  要】“疏导点”作为城市管理者基于自身工作压力以及民众的市场需求设立，交由第三方管理的摊贩集中摆卖的市场，发挥着缓解城管与摊贩关系、便于管理的作用。然而，“疏导点”的运行涉及不同层级的主体，各主体面临的激励强弱也不尽相同，使得在管理、运行中并不能令行禁止，常常面临科层之间、科层与社会之间的讨价还价，出现一定的困境。因此，基于行政运行体制的分析，需要提高政策水平，实现依法治理；优化激励方式，保障财政等支持；差异化管理，调适考核方式。对于城市治理中的政府创新，要改变压力型体制下自上而下的行政命令和科层压力推动，建立起规范的府际关系。

　　【关 键 词】城市治理；城管执法；流动摊贩；疏导点

　　【作者简介】梁玉柱（1990— ），男，深圳大学管理学院政治学专业硕士研究生，研究方向为基层治理、地方政府创新。

　　【中图分类号】D630     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2015）26-0017-03

 

　　近年，城市治理中的一个热点问题即城管与摊贩之间的矛盾冲突常常见诸报端，甚至引发如“浙江苍南城管事件”等群体性事件。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，使得城管问题不再仅仅是一个城市管理水平的问题。同时，一些地方发生的城管与摊贩之间的恶性冲突事件严重破坏了地方政府形象，进而影响地方政府领导及主管部门负责人的职务晋升，这也为地方政府推动城市管理中城管与摊贩关系的改革提供了政治激励。为了实现城市有效治理，各地推出多种“柔性执法”措施管理城市流动摊贩。例如，北京市城管局推出城管执法中“三个严禁”和“四个不准”。“三个严禁”，即城管队员严禁打骂、吃拿卡要、向相对人通风报信。“四个不准”，即城管队员不准强行暂扣物品、不准强行上车检查、不准追赶行进中的车辆、不准追赶奔跑中的相对人。深圳市规定，城管可以采取查封和扣押等强制措施，但是不能违法损毁当事人的物品，也不得辱骂和威胁当事人；对于情节较轻、社会危害较小的违法行为，当事人改正后，可以依法不予行政处罚。不论是北京还是深圳，亦或其他城市的城管“柔性执法”，都是以围堵流动摊贩为前提，差别只是围堵的人性化程度不同而已。摆摊经营作为部分流动摊贩的生存之道，仅靠围堵是不够的，疏堵结合日益成为摊贩管理的共识。因此，一些城市围绕疏导结合的方针设立了一批“疏导点”，又称“便民疏导点”“临时疏导点”等。

　　“疏导点”作为城市管理者基于自身工作压力以及民众的市场需求而设立，交由第三方管理的摊贩集中摆卖的市场，发挥着缓解城管与摊贩关系、便于管理的作用，同时又能有效满足部分市民的需要。然而，在“疏导点”的运行中也出现了一些问题。虽然摊贩治理是城市治理中的一个小问题，但是“麻雀虽小，五脏俱全”，摊贩治理涉及政府部门之间的协调沟通，例如城管和工商、消防部门；涉及政府科层体制中的上下级关系、政府部门考核方式、公共服务提供水平、社会自治水平、公民法律意识等。考虑这一系统问题，本文结合对深圳市“疏导点”的实地调研，仅就“疏导点&rdq