警惕街头官僚的权力任性/刘兆鑫

　　街头官僚通常是指那些工作在基层一线的公职人员，他们虽然职务位阶较低，但由于工作场景多为与民众直接接触的公共空间，其权力失范行为往往成为群体性事件的导火索，比如这些年饱受诟病的城管暴力执法问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，规范公权行使、提高权力的服务性，除了要关注那些大权在握的领导干部，也必须重视街头官僚的权力任性问题。从一定意义上来说，能否管好规模庞大的街头官僚直接影响国家治理体系建设的根基。

　　一、街头官僚权力的生产逻辑

　　根据街头官僚研究的先驱者李普斯基的界定，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等。在我国则主要包括城管、警察、工商、税务、质监执法人员及政府服务的“窗口”人员。尽管这些公职人员的工作内容存在很大差异，但有一个共同特征，即他们的职责主要是执行政策，包括法律法规的适用和公共服务的传输。在传统官僚制理论中，街头官僚并不受重视，因为在科层结构中这一群体被定位于服从上级命令和照章办事。然而在实践中，街头官僚却拥有广泛的社会影响力和控制力，他们在工作中的行为选择甚至代表了国家权力作用于社会运行的方式，是民众感知权力行使和政府形象的最直接途径。

　　强制性是街头官僚权力的运行基础。相比于制定政策、发号施令的决策者，街头官僚的工作是将公共权力的强制性直接施加于政策对象。执法类街头官僚权力行使的过程往往是将惩罚施加于组织或个体的过程。服务类街头官僚同样拥有强制力，即判定社会成员是否享有某种公共服务的资格。因而，街头官僚是现场决定社会成员利益得失的权力主体。基于此，街头官僚的日常工作并不容易给人以亲和印象，而民众在日常生活中也往往需要对街头官僚表现出足够的重视和尊敬，这构成街头官僚权力任性的社会心理基础。

　　再决策是街头官僚权力的施展空间。滥用强制力是一种易于识别的权力任性行为，而再决策为街头官僚提供了更为隐蔽的权力行使方式。一般而言，街头官僚的政策执行动作都要遵守既定的目标、方案和程序，但将政策应用于具体情景却有赖于街头官僚的独立判断。比如，交警对判定车辆是否违规以及违规后是否给予处罚或者处罚的尺度如何都可以有所选择，工商质监部门可以选择抽查对象。诸如此类的选择就构成街头官僚对既定政策的再决策，影响政策执行的过程。现实中有几大类现象需要引起我们的注意：一是庇护型执法服务，即执法人员包庇、漠视违法违规行为或为社会成员获取服务提供便利。如城管对一些违章建筑的长期容忍、警察充当涉黄涉黑组织的保护伞；再如保障房优先分配给关系户，从而使该政策调剂贫富分化的功能受损。二是刁难式执法服务。与庇护型执法服务相反，街头官僚也可以过度监管或为服务获取设置人为障碍，严重影响企业或个人正常的生产生活。李克强将“监管部门太任性，想查谁就查谁”列为下决心解决的七件事之一就说明了这种问题。居民出境旅游要证明“你妈是你妈”的事件，被李克强在国务院常务会议上痛斥为“天大的笑话”。三是捆绑式执法服务，即社会成员要获得特定许可或服务必须满足一些附加的强制条件。比如，大到出租车必须安装指定供应的计价器、生育二胎要签订结扎承诺书，小到办