推进基层政府全面依法行政的时代困境与破解之道/徐敏宁 陈安国

　　【摘  要】行政法治的保守性与深化改革的创新性，行政法规的滞后性与社会治理的扩展性，行政法规的僵硬性与社会发展的多变性，执法单位的趋中性与边缘地域的离散性，行政法治的规范性与高压考核的指令性等之间的矛盾对立关系，是全面推进我国基层政府依法行政的时代困境，已严重制约了我国全面推进依法治国的战略举措，必须破除化解。推进基层政府全面依法行政必须把握行政法的宗旨与法理，要有一盘棋思想，不能断章取义，更不能机械推进，否则就难以实现预期目标，甚或被动应付、南辕北辙。

　　【关 键 词】基层政府；依法行政；时代困境；组织变革

　　【作者简介】徐敏宁（1974— ），男，南京大学政府管理学院博士研究生、中共江苏省委党校公共管理教研部讲师，研究方向为公共政策、公共管理与协商民主；陈安国（1974— ），男，国家行政学院决策咨询处教授，研究方向为公共政策与公共管理。

　　【中图分类号】D922.1     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2015）20-0021-04

　　目前，我国的依法行政已进入深水区与关键期，要全面推进依法治国，全面推进依法行政，尤其是全面推进基层政府依法行政，必须正视我国的政治、经济、社会、文化与地方实际等状况，既不能被动滞后，也不能盲目冒进、过于超前。行政法治的保守性与深化改革的创新性，行政法规的有限性与社会治理的扩展性，执法单位的趋中性与边缘地域的离散性，行政法治的规范性与高压考核的指令性等之间的矛盾对立关系，是全面推进我国基层政府依法行政的时代困境，已严重制约了我国全面推进依法治国的战略举措，必须破除化解。

　　

　　一、依法行政的保守性与深化改革的创新性

　　

　　（一）依法行政的保守性与深化改革的创新性之间存在悖论

　　依法行政是“监督行政主体及其工作人员依法行使职权，防止并及时发现、制止行政主体行使职权过程中可能发生的各种违法行为，保障相对人的合法权益”［1］，其基本准则是“法无授权不可为，法定职责必须为”，其本质是“一种法律对行政的控制性、防御性逻辑”［2］。从这个角度看，依法行政具有很强的工具价值取向，实质是将权力关进制度的笼子，让权力按照制度、清单与程序运行，是一种规范与约束。它要求行政人员必须依法、理性、规范使用权力，带有保守性。深化改革的创新性是指在深化改革过程中表现出来的创新意识、创新思维、创新精神等。创新要挑战旧的传统思维，具备更大的风险性与挑战性，具备更大的担当精神；创新是无形的、长期的，有时是看不见、摸不着的，既需要粗放时代的敢作、敢为、敢碰硬的拼命硬干精神，又需要革故鼎新、锐意进取、默默无闻的奉献精神。随着“四个全面”的提出，既要全面推进依法治国，全面推进依法行政，又要全面深化改革，步入经济发展新常态与改革创新的制高点，这就在客观上要求行政主体必须用法治观念与法治思维取代那种传统的发展观念与粗放的思维模式，必须严于法纪、规范用权、冷静思维。另外，还要有高昂的创新热情、创新动力和全力以赴的创新精神。这种依法行政的保守性与深化改革的创新性之间极易发生碰撞与冲突。

　　（二）依法行政的保守性与深化改革的创新性之间的悖论在基