我国政府垂直管理部门地方化：成因与治理/黄 涛

　　【摘  要】政府垂直管理部门地方化是权力扭曲与异化，必须治理。其成因主要有四方面：不合理的政府间关系是问题产生的体制性原因，垂直管理部门对地方和地方党政机关的客观需求埋下其地方化诱因，地方党政机关的主动影响与干预加剧垂直管理部门地方化，人际与人情因素助长垂直管理部门地方化。治理垂直管理部门地方化，应理性推进垂直管理制度改革，推动政府间关系合理化和法制化，继续强化垂直管理部门在人、财、物等方面的独立性，强化对垂直管理部门工作人员的教育与管理，强化监督并加大信息公开力度，加强对垂直管理部门的立法规范。

　　【关 键 词】垂直管理部门；地方化；政府间关系

　　【作者简介】黄涛（1984— ），男，国务院台办信息中心信息分析员，研究方向为中央与地方关系、两岸关系。

　　【中图分类号】D630     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2015）20-0015-03

 

　　政府垂直管理部门是当代中国政府体系的主要组成部分之一。当前，规范垂直管理部门与地方政府关系的呼声很高。规范垂直管理部门与地方政府关系，一个重要方面就是解决垂直管理部门地方化问题。当前，学界对于垂直管理部门的研究虽多，但集中于研究其腐败问题、其与地方党政机关的关系以及垂直管理制度利弊等方面，而很少关注其地方化问题。对垂直管理部门地方化问题进行研究，从学理和实践来说都非常必要。

　　一、政府垂直管理部门地方化概念及危害

　　政府垂直管理制度，简称垂直管理制度或垂直管理，是指行政层级不同但业务、性质相同的政府部门间建立起直接的行政隶属关系并排除地方党政机关的领导的管理制度。它有中央垂直管理、省以下垂直管理和特殊垂直管理三种基本类型［1］。实行垂直管理制度的政府部门就是政府垂直管理部门。垂直管理部门地方化是指垂直管理部门及其工作人员不能排除地方党政机关的影响与干预，丧失本身应具备的独立权力和地位，出现垂直管理失灵的现象，也包括垂直管理部门作为一个机构没有丧失独立性，但业务工作遭到地方党政机关强力干预且难以抗拒这种干预。垂直管理部门地方化本质上是权力的扭曲与异化，它扭曲垂直管理部门与地方党政机关的权力利益关系，同时也扭曲各级政府间的关系。

　　在理想的中央与地方关系下，中央垂直管理部门行使的大多是需要由中央政府垄断的权力，这或许是出于维护国家统一的需要（外交、军事、货币发行），或许是因为某些事务需要突破区域限制而必须实行跨地区的领导（铁路、民航），或许是因为实现特定国家目标的需要（海关、国税）。如果这些部门地方化，则明显地会使得国家统一和发展受到严重损害。对于省以下垂直管理部门，其地方化也将带来政令不畅、地方利益切割更大范围的地区利益乃至国家利益的后果。地方化是垂直管理部门运作中的严重弊端，发生率高、危害大，必须引起重视。

　　二、政府垂直管理部门地方化的成因

　　（一）不合理的政府间关系是垂直管理部门地方化的体制性原因

　　在当代中国政府体制中，地方政府与中央政府的机构设置是高度职责同构的。所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种