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2017年3月中期

从英国脱欧公投看官僚治理的失败和元治理的兴起/姜士伟

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:姜士伟 日期:2017-04-25 17:41:19
v>  杰索普认为,治理之所以失败,其原因有三:一是治理并没有实现资本主义对市场化组织形式与非市场化组织形式二者平衡的本质诉求;二是治理机制与现有政府机制之间的匹配性与协调性不足;三是治理理论存在先天理论缺陷,如“治理条件的过分简单化及对于影响治理目标的因素的认识不足”,协调问题、沟通问题等。[5]笔者认为,杰索普从三个不同方面论述制度供给问题。首先,资本主义制度无法实现市场化与非市场化组织之间的平衡问题,其本质在于资本主义制度的缺陷,而资本主义制度的完善在于有效的制度供给。其次,治理机制与政府机制的匹配性与协调性依赖于有效的制度设计与安排。再次,无论是协调、沟通问题,还是治理条件的过分简单化,都需要治理理论的再完善,本质仍是有效的制度供给问题。结合英国脱欧公投这一事件来看,治理失败的根本原因在于官僚体系的制度供给失败,是政府制度供给角色的模糊和错位。在传统管理模式下,政府负有完全责任,而在治理模式下责任边界模糊化,政府无法清晰认知自己的责任,其中最为重要的是忘记自己负有制度供给的重任。正如丁煌所指出的那样,“在他们忙于掌舵的时候,他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢”。无论治理理论多么强调治理主体的多元及政府的去中心化主张,这都无法改变一个事实:政府是制度供给的唯一主体。当治理模式不断弱化政府主导地位时,也在不断侵蚀政府制度供给的主体意识与责任意识。当政府对自己制度供给的角色模糊与错位时,不可避免的结果就是治理所需要遵循的制度供给不力,治理失败也就在所难免。因此,根治治理失败的首要任务在于如何实现治理规则与治理的有效供给。
  那么,元治理如何避免治理失败呢?
  第一,规则重建。规则又称广义的制度,是事物运行应当遵循的法则和规范,它既包括不以人的意志为转移的客观规律,也包括人类制定的行为规范。制度规则之于人类的重要性已获得共识,正如哈耶克所指出的那样,制度提供人类在世界上行为的基础,没有这个基础,世界将充满无知和不确定性,制度能够有效解决人类行为中经常出现的各类协调问题。[6]规则重建,并不是要彻底推翻现有的治理规则体系,而是针对现有治理规则的缺陷有效弥补制度漏洞。首先,治理理论缺少制度供给的安排与设计。虽然治理理论为治理实践设计一定的规则与制度规范,但并没有明确未来制度供给的主体,甚至在一定程度上淡化政府制度供给的主体角色,企图通过自治的形式来实现制度的自我供给。规则重建,就是要破灭治理理论自我供给制度的幻想,重新树立政府这一唯一的制度供给主体。其次,治理理论缺少制度的更新机制。任何制度都不是完美的,制度规则需要不断修订和完善。当然,任何制度设计都不存在自我修复的机制,制度的修订和完善需要政府的推动和实施。规则重建,就是要建立政府制度更新机制,健全治理运行的规制体现。再次,治理理论缺少制度实施的监控机制。治理理论产生的理论根基在于官僚体系的弊端,因而理论构建的核心就在于如何弱化政府的作用而提升非政府主体的影响。但这种理论设计天生存在缺陷,即当治理致力于约束政府行为的同时,谁来约束非政府主体的行为呢?规则重建,就是要强化政府对治理过程的监督,实现对非政府治理主体的行为约束。
  第二,突出政府的
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