从英国脱欧公投看官僚治理的失败和元治理的兴起/姜士伟

　　其次，官僚体系的社会治理失败集聚了大量的社会不满情绪，成为脱欧公投的情感推手。后工业化的到来，公私界限日益模糊，社会不可治理性增强，以严格界限为基础的治理模式逐渐失效。第一，政府有效解决社会问题的能力不足。虽然社会治理强调政府、市场、社会多主体共同治理，但社会治理的发起往往来自政府，政府社会治理能力的高低直接决定社会治理的整体水准。因此，当政府有效解决社会问题的能力不足时，共同治理的发起动力必然不足，社会问题的解决也就无从谈起。第二，政府承担社会治理责任的动力不足。政府机制与市场机制、志愿机制最大的不同是其具有强制性，因而其责任的承担也具有强制性，即政府必须承担实现和维护公共利益的责任。相比之下，在市场机制和志愿机制下，责任的实现就松散得多，在市场机制中，责任的担当来自市场平等的交换，而志愿机制中的责任更多地来自主体的自愿。因此，政府机制相较于后两者而言，责任的实现约束性强，比较容易落实。但在合作共同治理模式中，其他社会主体担当治理责任的能力是不足的，而政府主动担当治理责任的动力也不足，一旦有机会政府必定逃避责任。

　　总之，治理失败是整个政府体系的治理失败。一方面是政府体系面对社会发展的制度需求无法实现有效制度供给，导致社会无序甚至紊乱；另一方面是政府治理不能有效解决社会问题，不能有力掌控社会全局，从而导致社会失范。因此，英国脱欧公投这一事件，从表象上来看好像是在经济发展疲软、欧债危机、难民危机等问题压力下的英国人选择性的逃避行为，而本质上则是英国官僚体系治理不力的结果。那么，如何有效避免英国公投式悲剧的再次上演呢？笔者认为，关键问题在于弥补官僚体系治理的不足，即元治理。

　　四、官僚制失败的弥补：元治理

　　治理不是全能的，治理存在失败的风险。英国学者鲍勃?杰索普从“市场的角色、国家、资本主义社会的组织网络，而非无组织的人际关系”的角度论述了治理失灵的原因，进而在以往成功经验中总结出治理失灵的对策——组织间协调“元结构”，即元治理。［5］

　　所谓元治理，就是对治理自身的再治理。治理失灵不可避免，而元治理就是针对治理失灵产生的原因，从根本上提出解决对策。与其说元治理是一种新的治理模式，不如说元治理就是对治理理论的一种补充，其本质在于弥补治理理论的缺陷和不足。元治理该如何治理？杰索普给出了他自己的观点和主张，“政府在元治理的各个方面都扮演着主要且日益重要的角色：参与市场再设计、参与组织形式和目标的宪法改革，以及司法再规制、为自组织创造条件，最重要的是参与治理校准”［5］。从这里我们可以看出，元治理的主体是政府，主要内容是制定规则和监督规则的执行。简单来讲，政府作为治理主体，不仅参与治理，为治理活动本身设计最根本的制度规范，而且监督其他主体践行这些制度规范，必要时对那些破坏规范的行为实施惩戒。笔者把杰索普关于元治理内容的描述总结为制度供给。