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2017年3月中期

从英国脱欧公投看官僚治理的失败和元治理的兴起/姜士伟

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:姜士伟 日期:2017-04-25 17:41:19
度的失败。公投往往作为民主制度的内容之一被广泛宣扬,且不论这一观点的合理性,但就公投的主题容易被发起者所绑架这一事实来说,公投被用来决定群体公共的善和利益难免有简单、粗暴之嫌。毫无疑问,公投作为城邦时代主要的表决制度无疑是合理的,它符合当时社会治理的现状。事到如今,国家治理早已不是城邦的规模,处理公共事务也不能简单一投了之。在现代社会中,全民公决不再符合国家治理民主化的需要,并且易于被民粹主义利用。因此,对于此次英国公投脱欧,恰恰是民粹主义对国家利益的绑架,不仅不符合公共利益需要,更是借民主之名满足私欲,钻营制度漏洞公然玷污民主。
  再次,英国脱欧公投是官僚制的彻底失败。政治—行政二分法认为,政治与行政是现代国家两项基本功能性活动,“政治与指导和影响的政策相关,而行政则与政策的执行相关”[3]。官僚制是要解决有效执行的效率问题的,这里讲的有效执行并不是简单的执行,还包括对执行问题的审查,即政府作为执行主体必须慎重对待来自政治的执行意愿,要审视执行对象的科学性与合理性,政府不能一味执行所有政治决策。当然,有效的执行还来自政治对行政的必要控制,“任何国家意志的表达,在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话”[4]。这就是说,政治与行政的分离不是简单的形式分离,更多地还体现出二者之间的相互关系,政治要坚持对行政的控制,避免“有决策而无执行”。当然,行政不是被动而盲目地执行,而应该建立一整套审查机制,有效避免损害公共利益的决策付诸执行。同时,行政应当一定程度地参与政治表达,最大限度地抑制危害公共利益的政治活动出现,这主要体现在政治规则的制度供给上。当学者们都在议论英国脱欧公投是一场被民粹主义绑架了的疯狂游戏时,大家是否认识到民粹主义的成功恰恰是利用了英国的政治游戏规则,这正说明了政府制度供给的不力,官僚制的彻底失败。
  三、官僚制的失败表现:治理失败
  这里所讲的官僚制,并不完全是马克斯?韦伯笔下的科层制,而是指以科层制为组织基础、理性为制度根基、现代管理为理念导向形成的一整套政府治理规则体系的总称。所谓官僚制失败,是指现代政府运行规则体系在面对复杂社会治理实践时所表现出的无能、无力和无效,即官僚体系的治理失败。英国此次脱欧公投正是官僚体系治理失败的必然结果,主要表现为官僚体系的制度供给失败和社会治理失败。
  首先,官僚体系的制度供给失败引发治理的紊乱与无序。官僚体系的制度供给失败主要体现在以下几个方面:一是制度供给不足。政府没有能够准确把握社会发展方向,无法发现社会诉求的变化,进而不能及时制定新的制度以满足制度需求。二是制度更新迟缓。现代社会的快速发展要求政府治理必须及时跟进,但官僚制不可避免的低效率拖延政府的反应时间,导致政府在面对新问题时不能及时调整已有的制度内容。三是制度纠偏能力不足。任何一项制度都不是完美的,它需要根据实践的反馈不断修正。然而,政府制度供给的现实却与此相反,正是制度供给的失败,为英国民粹主义崛起提供了契机。民粹主义的危害性不言而喻,但并不是每一个政府都能有效防止民粹主义的抬头,这取决于政府治理水平的高低,最主要的表现就是制度供给的水平优劣。
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