从英国脱欧公投看官僚治理的失败和元治理的兴起/姜士伟

　　至此，脱欧在英国国内完成了从个人到群体再到国家的三级跳跃，实现了从个别诉求到国家决策的华丽转身。英国国内脱欧观念一直存在，地缘因素使然，只不过早期脱欧诉求只存在于个体层面。随着民粹主义政党的成立和壮大，脱欧诉求从个体演变为群体，实现了政治动议。然而，以卡梅伦为首的执政党并未认真对待这些脱欧主张并加以有效处理，最终使其演变为国家决策。究其原因有三：一是制度设计的漏洞，为民粹主义的抬头提供空间；二是政府元治理的不力，未能有效截杀民粹主义；三是政府自身治理的不足，未能有效阻止不当诉求的政策转换。

　　二、英国成功脱欧的原因之思：民主的成功还是官僚制的失败

　　“无论我们从外部来看，英国‘脱欧’是多么的‘不合情理’，民意是如何的被政党、选举所‘操弄’，但近年将‘疑欧’甚至‘反欧’作为‘捍卫国家利益’利器的观点，在英国民意中渐成主流，也是不争的事实。”［1］从政治角度来看，英国脱欧是英国国内民粹主义的崛起；从经济角度来看，则是全球贸易保护主义的重新抬头；从社会角度来看，则是由英国经济增长乏力、欧债危机、难民危机等社会问题所引发的恶果。笔者研究的兴趣不是什么原因引起英国脱欧公投，而是在没有违背英国现有政治规则和政府体制的情况下，脱欧这一“不合情理”的诉求是如何成功实现的？毫无疑问，英国应当检讨现有的政治规则和政府体制，到底是英国民主政治的成功还是政府行政的失败？

　　从理论上讲，民主运行的政治必须准确、全面地表达亚里士多德眼中的公共的善或公共利益，而高效运行的官僚制也必定准确、全面地执行被民主表达出来的公共的善或公共利益。然而，事实并非如此。从英国此次脱欧公投结果来看，同意脱欧的占51.8%（1570万人），同意留欧的占48.2%（1458万人）。［2］暂且不论以公投的名义决定整个国家的命运走向是否合理，但就公投的数据来看，1570万人未必就代表了大多数，这一数据仅仅比1458万人多出了112万人而已，其结果很难说是符合民主的真正内涵。尽管学界对民主的定义与内涵争论不休，但民主作为政治活动的价值诉求，其实现群体的善和利益这一最高的善和利益的目标应该是统一的。尽管英国公投结果中51.8%的人同意脱欧，但这并不意味着脱欧就是英国国内群体的善和利益，况且51.8%（1570万人）并不能够准确代表群体的概念。那么，英国公投脱欧是不是民主的胜利呢？笔者认为，单从规则上讲，英国公投的确是民主制度的成功典范，但从民主的本质上来看，则是官僚制的失败。

　　首先，民主并不意味着公投，公投是英国执政者惰政、懒政的表现。众所周知，卡梅伦是坚定的亲欧派，本应该扮演脱欧的终结者角色，在现实中却成为疑欧派公投脱欧的推手。从表象上看，“这是执政的保守党内部斗争激化、卡梅伦对此掌控乏力的结果”。其本质则是以卡梅伦为代表的官僚运行体系为躲避责任而选择的逃避伎俩，一方面是脱欧派选民的回应压力，另一方面则是分歧严重的政治争斗，面对如此两难，卡梅伦一投了之，丝毫没有考虑英国发展的未来，更没有把英国民众真正的利益作为最高价值准则。因此，与其说脱欧公投是民主制度的成功，不如说是英国现有官僚体系运行的失败。

　　其次，公投不是民主的成功，而是制